Política industrial y cadenas de valor

© Pedro Morazán, 2 de mayo de 2024

Se dice por allí que la “destrucción creativa” es una de las frases más famosas en la historia de la teoría económica. Joseph Schumpeter la usó para describir el proceso empresarial de la innovación y la industrialización. Esa frase parece solo ser superada en su fama por la “mano invisible” de Adam Smith. En todo caso, la “destrucción creativa”, es el impacto que ejerce la introducción de nuevas tecnologias en el proceso productivo. Los viejos mercados y relaciones comerciales, asi como los viejos activos y modelos de negocios, son «destruidos» y suplantados por nuevas formas de producción e intercambio de bienes y servicios. Las nuevas tecnologías están, a su vez, necesariamente vinculadas al diseño de una política industrial. Todo ello, claro está, forma parte de la ineludible teoría de la transformación estructural.

¿Es posible aplicar una política industrial exitosa en pequeños países en desarrollo como los centroamericanos? Esta es una de esas preguntas de difícil respuesta para los economistas del desarrollo. Lamentablemente la evidencia histórica no nos brinda recetas patentables. Nada hay que nos indique, si la experiencia de las naciones industrializadas tradicionales, como Gran Bretaña, o las tardías como las de Japón y del sudeste asiático, son el camino a seguir. La hoja de ruta adecuada para países pequeños como los centroamericanos. Muchas de las propuestas existentes se basan, por ello, en la intuición de expertos y políticos, más que en la evidencia estadística sobre los impactos de tal o cual política industrial. Sería por ello interesante preguntarse, si no nos encontramos en uno de esos casos en los que la estadística bayesiana pueda brindarnos la base para un acercamiento más solido a este problema.

¿Política Industrial contra mercado libre?

No cabe duda que los argumentos esgrimidos por los adlateres del mercado libre contra la política industrial tienen el encanto de la simplicidad. En un mundo ideal, el libre juego de las fuerzas del mercado garantiza la eficiencia y la libertad. Pero el mundo ideal, es inexorablemente una abstracción que requiere ser constrastada con un mundo real en el que las decisiones de los agentes económicos no siempre corresponden a las categorias abstractas de racionalidad. Al igual que el ser humano, la economía requiere, para su funcionamiento, del accionar de un cerebro representado por el gobierno y el Estado. De igual manera, no se puede ignorar que, al igual que el ser humano, la economia requiere también de la eficiencia y el libre albedrío para funcionar bien. Por ello la politica industrial no es un pecado, como tampoco lo es la política fiscal o la política educativa. Todo Estado serio cuenta por ello, con una política industrial.

The US CHIPS Act © Foto Tsangs Group

A pesar de los justificados desapegos que nos puedan causar, vale la pena darle seguimiento a las propuestas más recientes en torno a lo que significa una política industrial moderna. Dichas propuestas están basadas en enfoques más heterodoxos, como el de Mariana Mazzucato y su propuesta de “misiones”. Su llamado a crear mercados en lugar de arreglarlos, podría ser interpretada como una variante de la destrucción creativa de Schumpeter. De cualquier forma, sus propuestas son un serio cuestionamiento del paradigma vigente que rechaza todo intento de política industrial como fuente de corrupción y despilfarro.

Otro connotado economista que piensa en la misma dirección es Dani Rodrik, quien se ocupa, en su The New Economics of Industrial Policy, con los retos que implica la formulación de una política industrial solida orientada no solo a corregir externalidades, sino también a proporcionar los tan afamados “bienes públicos”, como educación o infraestructura. Partiendo de una definición operativa de política industrial «como aquellas políticas gubernamentales que apuntan explicitamente a la transformación de la estructura de la actividad económica en pos de algún objetivo público», los autores marcan linea alejandose de la idea de reducir la política industrial al pago de subsidios a la manufactura. Ante los retos actuales se trata de incluir en una tal estrategia, la promoción de servicios y algunas actividades específicas de investigación y desarrollo (I&D). Después de décadas neoliberales en las cuales se desechaba la posibilidad de que el Estado pudiera asumir un rol más activo, observamos ahora, un cambio de orientación radical impulsado en los países mas ricos. El ejemplo más sobresaliente es la llamada “Ley de Chips” implementada por la Administración Biden en los Estados Unidos. Los éxitos casi inmediatos de la misma llevaron a la formulación de la «Ley Europea de Chips«, como contraejemplo de una política industrial ineficiente.

Lamentablemente los sesgos ideológicos parecen haber enturbiado el debate, reduciéndolo a frases vacías como aquella de que “el mercado es más eficiente que el Estado”. La experiencia de las últimas décadas ha demostrado que, tanto la coherencia asociativa como las intuiciones estadísticas pueden conducir a errores de apreciación también en lo referente al papel que deberia jugar el Estado en la industrialización. De hecho hay algo en lo que debería existir consenso, el papel del Estado no puede consistir solamente en financiar lo que no funciona bien, en meter dinero bueno para rescatar dinero malo. China optó en 1977 por una nueva ruta, bajo la dirección de Deng Xiaoping, con sus cuatro modernizaciones y alejandose de la versión leninista de la industrialización, que prohibía la propiedad privada. En base a esa polítca industrial, ahora se ha convertido en un serio reto para los Estados Unidos y para Europa. El desafío chino y la necesidad de la transformación energética, son la justificación de la actual política industrial en todos los países de Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que agrupa a todos los países industrializados con economías de mercado.

Lo que si es muy importante, y eso lo han demostrado tanto Corea del Sur como, más recientemente, Vietnam, es definir objetivos claros de política industrial que sean relevantes y establezcan prioridades. La intervención estatal no solo es justificable, allí donde las cosas no están funcionando bien, sino también allí donde necesitan un impulso inicial para desarrollarse. Esto significa que es mejor proponerse uno o dos objetivos (“estimular la fabricación de semiconductores” por ejemplo) que tratar de formular una política industrial integral, para resolver todos los problemas de una vez. En el lenguaje popular esto se resume en el proverbio, “el que mucho abarca, poco aprieta”. Un ejemplo de formulación de objetivos claros y realistas podría ser “promover las exportaciones en una región determinada”. Otro objetivo realista podría ser “estimular la generación de empleo”. Hay en el continente miles de ejemplos de objetivos menos realistas, que no hacen más que aumentar las deudas y el deficit fiscal. En la historia de Honduras existe un intento de politica industrial fracasado con la Corporación Nacional de Inversiones (CONADI), creada en 1974 por el gobierno militar de Osvaldo López Arellano. Dicho experimento de falsa intervención estatal, se convirtió en una maquina de meter buen dinero publico en las bolsas de empresarios con logica parasitaria.

En el caso específico de América Latina, la industrialización se vio frustrada por haber sido un proceso vertical y burocratizado, de sustitución de importaciones. Funcionarios gubernamentales formularon objetivos muy difusos y diversos, creando monstruos burocráticos, sin consultar a los actores esenciales del proceso: el sector empresarial, los gobiernos locales y los trabajadores o campesinos. Esto implica un proceso en el cual debe existir un flujo de informaciones, también estadísticas, en ambas direcciones. El caso de Corea del Sur fue todo lo contrario, el Estado subsidiaba las exportaciones en lugar de sustituir las importaciones, por lo menos en la primera fase del proceso de industrialización (1960-1975). Existía un acuerdo y continuo intercambio entre las empresas exportadoras que estaban obligadas a ofrecer la información sobre los volúmenes exportados. Sería un error generalizar la experiencia de Japon, China y Corea del Sur presentandolos como el solo resultado de un Estado fuerte. Concluir, por otro lado, que el Estado solo causó daños al proceso de industrialización, tampoco arroja muchas luces. Por eso es importante analizar otros factores, como las diferencias institucionales, para poder tener un acercamiento más diferenciado. Eso es lo que intenta Rodrik.

Oportunidades y desafíos de la relocalización

Tanto el comercio internacional, como la producción y las inversiones, en el mundo moderno globalizado, están estructurados, en torno a las llamadas cadenas globales de valor (CGV). Esto significa que las políticas industriales a nivel nacional, están enmarcadas en una lógica en la que el comercio de productos intermedios adquiere más relevancia que el comercio de productos terminados. Las empresas optimizan sus procesos productivos ubicando diversas eslabones en diferentes sitios a lo largo y ancho del planeta. Las llamadas empresas maquiladoras, asumen en muchos casos el suministro de las piezas de un motor, elaboradas en base a partes recibidas de otros países que serán, a su vez, ensambladas en otro lugar.

Cadenas Globales de Valor © World Bank

Como bien se sabe, con la entrada de China a la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 2000, se produjo un acelerado proceso de deslocalización de la producción en las CGV. Según las estadísticas de la OMC, más del 50 % del comercio internacional, lo constituyen actualmente bienes intermedios producidos en CGV. El líder absoluto en la importación de dichos bienes sigue siendo China. La estructuración de la producción, el comercio y las inversiones internacionales como eslabones dentro de las CGV contribuyeron a un inusitado aumento de la productividad y el nivel de vida a nivel global. Al contrario de las industrias nacionales de la era fordista, los diferentes eslabones del proceso de producción se ubican en diferentes países. Un automóvil fabricado en Estados Unidos puede contar con un 80 % de sus partes fabricadas en China y Vietnam. Las últimas décadas han sido testigos de una fuerte tendencia hacia la dispersión internacional de las actividades de la cadena de valor como el diseño, la producción, el marketing, la distribución, etc. Este surgimiento de CGV desafía la sabiduría convencional sobre cómo se puede formular la política industrial, pero también tiene impactos negativos en el medio ambiente.

¿Cuáles son los retos para una política adecuada de industrialización? Como bien lo indicaba Gary Gereffi hace ya algunos años, la industrialización de las economías en desarrollo debe ser orientada a poner el énfasis en actividades de mayor valor agregado en las CGV, lo que se conoce como la “mejora industrial” (industrial upgrading). Dichas mejoras pueden ser de diversos tipos: de procesos, de producto, de vínculos, etc. Esto se ha convertido en una cuestión de crucial importancia, que no depende tanto de si se trata de una economía liberal, como la sudcoreana o de una economía socialista como la vietnamita. En ambos casos, el éxito vino de la mano de la formulación de una política industrial que les permitía a las empresas de caspital privado una mejor inserción en las CGV.

Es de hacer notar, sin embargo. que los cambios más recientes en el entorno internacional, son nuevos desafíos para la integración en las cadenas de valor. La pandemia del Covid-19 provocó serias distorsiones en las CGV, de las cuales la economía mundial aun no se recupera. En vista de que cerca del 35% de la producción manufacturera, a nivel global, se concentra en China, las empresas de todo el mundo comenzaron a relocalizar sus unidades de producción con el objetivo de diversificar el riesgo. En vista de los riesgos vinculados al cambio climático, que afectan entre otros el comercio marítimo, se busca también reubicar las plantas de producción más cerca de los consumidores finales. La guerra de agresión de la Federación Rusa contra Ucrania, no ha hecho más que agregar nuevos impactos negativos en la actividad económica, provocando altas tasas de inflación y elevados precios de energía y alimentos.

El gobierno norteamericano ha iniciado un proceso de relocalización (“reshoring”) de sus cadenas globales de valor, con el objetivo de reducir la dependencia de los crecientes suministros provenientes de China y para contrarrestar la creciente competencia tecnológica. Esta relocalización va acompañada de lo que se puede denominar repatriación de la industria manufacturera estadounidense. Aun está por verse, hasta qué punto este proceso tendrá impactos en México y los países centroamericanos. El gobierno mexicano ha iniciado ya un plan de inversiones en infraestructura y bienes públicos que le permitan satisfacer la creciente demanda del mercado norteamericano. A esto se le llama política industrial oportuna. Es muy probable que esto tenga efectos en la demanda de productos centroamericanos en un futuro cercano.

¿Es deseable una política industrial?

Se abre la pregunta en torno a la dirección que podría tomar una política industrial para la región centroamericana, tomando en cuenta su debilidad estructural. Según las estadísticas de la CEPAL, los cuatro países que atrajeron inversión extranjera directa importante en la región en 2022, son Panamá, Guatemala, El Salvador y Costa Rica. Esto significa que solo Honduras y Nicaragua reportaron índices más bajos en una sub-región que, de hecho, está por debajo del promedio latinoamericano. Es interesante resaltar que de los cuatro países mencionados, Guatemala parece ser el único caso asociado a los impactos de la relocalización. Yazaki North America anunció sus planes para habilitar esas instalaciones en el occidente de Guatemala en Ayutla a lo largo de la frontera con México.

Costa Rica y la relocalización © ABEL F. ROS | Qapta.es

Es de esperar que también las empresas chinas reaccionen a los intentos de relocalización y repatriación de la manufactura estadounidense haciendo inversiones en la región. Partiendo de esta premisa se plantea la pregunta sobre el posible énfasis que se pueda dar a una estrategia de inserción en las nuevas CGV. La experiencia histórica muestra que un exagerado acento en las industrias extractivas puede generar ingresos altos en el corto plazo, a costa de bajos impactos de encadenamientos productivos endógenos a largo plazo. La inversión en la producción manufacturera puede, por el contrario garantizar eslabones más dinámicos en la CGV. El abandono prematuro de las políticas industriales durante los años noventa y la primera década del siglo XXI en favor de las políticas económicas neoliberales, parece no haber dado los resultados esperados en la región.

Es evidente que no pueden ser ignoradas las enormes limitaciones de los países centroamericanos. No se puede pretender una política de subsidios a gran escala, como las que se han mencionado más arriba para los países desarrollados. Sin embargo, esta falta de recursos, a pesar de ser un obstáculo, no puede ser una disculpa para no hacer nada. La política industrial moderna, no distingue entre manufactura y servicios y es aquí donde se abren enormes oportunidades. La propuesta de conformarse con una simple política fiscal que sustituya a la política industrial carece de visión y no puede ser catalogada como contribución al desarrollo. En Centroamérica existen enormes potenciales en la biodiversidad y la bioeconomía que aun no han sido explotados. Esto es válido tambien para la llamada economía verde, la producción de energia sostenible y el ecoturismo. A excepción de Costa Rica, aún no se ha incursionado lo suficiente en el mundo digital y en las posibilidades de combinar las ventajas comparativas con ventajas competitivas en el marco de una estrategia de transformación.

La lucha contra el cambio climático puede asumirse no solamente como un desafío, sino también como una oportunidad. Las inversiones en una drástica transición energética podrían dar un enorme impulso al desarrollo, si se plantean como objetivo único de una política de industrialización. Evidentemente que una estrategia de tal magnitud requiere, como se indicó al inicio, de la participación de los diferentes actores implicados en la misma. Costa Rica es quizás, el país de la región que está aprovechando mejor las oportunidades que ofrece el actual contexto internacional de relocalización. El uso de tecnologías digitales avanzadas para la producción y la transición hacia actividades productivas más sostenibles, son quizás algunos de los ejemplos más importantes. Quizás resulte ser una perogrullada decir que la inversión en educación y la inversión en investigación y desarrollo, sean uno de los retos más importantes, si se toma en cuenta que existen niveles deplorables de productividad laboral provenientes de la falta de calificación de la fuerza laboral en todos los países del itsmo. El otro reto es el de crear y fortalecer instituciones fuertes, alejandolas de todo sesgo ideológico esteril.