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© Pedro Morazán, 17.11.2023
“Todo lo que es contrario se concilia y, de las cosas
más diferentes, nace la más bella armonía, y todo se
engendra por vía de contraste».
Friedrich Hegel, Fenomenologia del Espiritu
Los Emiratos Árabes Unidos (EAU) serán los anfitriones de la COP28 que tendrá lugar en la ciudad de Dubái entre el 30 de Noviembre y el 12 de diciembre de 2023. Hace ya un año explicábamos en un blog similar, cuál es el significado de la abreviatura COP (Conferencia de las Partes) que ya ha obtenido su carta de ingreso en el nuevo régimen internacional sobre el cambio climático. La Agenda de la COP28 es bastante ambiciosa y requiere ser analizada de la mejor manera posible, para poder hacer un balance de los desafíos y las oportunidades que tienen los países latinoamericanos ante los impactos del cambio climático. En esta ocasión nos vamos a referir, entre otras cosas, a algunos enfoques teóricos vigentes en torno a los regímenes internacionales.
La Agenda de la COP28, propuesta por su presidente, el Sultan Al Jaber fue dada a conocer ya en el mes de junio de este año. El Sultan Al Jaber es, dicho sea de paso, también presidente de la Compañía Nacional de Petróleo de Abu Dhabi (ADNOC) y Masdar, una empresa pública de desarrollo de hidrógeno y energías renovables. A pesar de ello Al Jaber ha mostrado mucho dinamismo en la organización de este evento internacional. La COP28 tendrá que condensar en una declaración política un proceso gigantesco que ha durado dos años, con más de 1.000 documentos de respaldo presentados y tres diálogos técnicos que han atraído a cientos de expertos y profesionales. El informe de síntesis de la fase técnica ha logrado resumirlo todo en 17 mensajes clave. Para ser francos, el informe ofrece una situación poco halagadora en torno a los resultados obtenidos hasta la fecha.
Los informes periódicos del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) son de vital importancia para la configuración del proceso. En mi opinión hay tres conceptos de básicos en el lenguaje del cambio climático que hay que manejar de manera dialéctica, es decir en su interrelación, a la hora de ocuparse del tema, estos son, la mitigación, la adaptación y el financiamiento. Huelga decir que la relevancia de estos tres temas está fuera de toda discusión. Los puntos principales de la agenda están relacionados de una u otra forma con estos tres conceptos y son en cualquier caso de suma importancia para determinar si se está trabajando con eficiencia y en beneficio de todos por igual. En vista de que el objetivo principal del proceso de negociaciones, es mantener la temperatura promedio del planeta por debajo del 1,5 °C con respecto a los niveles preindustriales, es necesario determinar con precisión, cuáles son las trayectorias correspondientes que deberían seguir las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero a nivel nacional. Por ello es evidente que las medidas de mitigación juegan un papel central.
La mitigación es, en resumen, la reducción de las concentraciones de gases de efecto invernadero. Dicha reducción se puede obtener, bien mediante la reducción de sus fuentes (energias fósiles), bien aumentando la capacidad de los sumideros de carbono, como los bosques tropicales, para absorber los gases de efecto invernadero de la atmósfera. El Programa de Trabajo de Mitigación se ha centrado, en su primer año, en acelerar la transición energética justa, a través de dos Diálogos Globales sobre sistemas de energía y transporte. En base a este trabajo la COP28 debería adoptar una primera decisión que marque avances serios. En Bonn se dio una intensa lucha, en junio de este año, para incorporar estos temas.
El programa de trabajo está diseñado para fomentar la cooperación entre países y expertos internacionales en áreas específicas y para vincular la mitigación y la inversión pública y, sobre todo, privada. Los eventos centrados en la inversión de este año estimularon la coordinación entre iniciativas clave destinadas a apoyar la implementación de las Contribuciones Determinadas a nivel Nacional (CDN), pero también resaltaron cuestiones estructurales como la rápida aceleración de las inversiones limpias a nivel mundial, o la necesidad de aumentarlas específicamente en las economías emergentes y en desarrollo. Lo deseable sería impulsar los buenos resultados de mitigación en el Balance Mundial y contribuir, por ejemplo, a movilizar oportunidades de inversión con una perspectiva regional. Aqui juegan un papel importante los Foros Regionales de Finanzas.
Según la definición de las Naciones Unidas, la adaptación se refiere a ajustes en los sistemas ecológicos, sociales o económicos en respuesta a estímulos climáticos reales o esperados y sus efectos. En términos simples, los países y las comunidades necesitan desarrollar soluciones de adaptación e implementar acciones para responder a los impactos actuales y futuros del cambio climático. La adaptación fue el tema central de negociación en la COP27, abordando áreas clave como el objetivo global de adaptación (GGA), el Comité de Adaptación, el programa de trabajo de Nairobi y los planes nacionales de adaptación (PAN).
Tomando en cuenta la presencia de huracanes e inundaciones recurrentes, el tema de la adaptación es de crucial importancia para Honduras. Todos los proyectos de infraestructura, de agricultura o de redes de seguridad social, entre otros, deben implementarse tomando en cuenta, o adaptándose a los fenómenos de inundaciones, incendios o sequías. Dado que tendrá lugar en Egipto, lo expertos llaman a la COP27, la “COP africana”. Sin embargo, es responsabilidad de la delegación hondureña, asumir una mayor participación haciendo propuestas concretas que incluyan los problemas de la región centroamericana.
La falta de financiamiento es uno de los mayores problemas que dividen a las naciones ricas y pobres, desde que se acuñó el principio de «responsabilidades comunes pero diferenciadas», ya en la Conferencia de la Tierra en 1992. En vista de que los países industrializados generaron historicamente más del 80 % de las emisiones que hoy afectan especialmente a los países más pobres, su cuota de responsabilidad es mayor. Por ello, en 2009 los países industrializados se comprometieron a aportar colectivamente 100.000 millones de dólares cada año a partir de 2020. Lamentablemente, todavía existe un abismo entre las promesas y la realidad: en 2020, la financiación climática colectiva ascendió a 83.300 millones de dólares estadounidenses. Los flujos de financiación pública multilateral y bilateral para la adaptación de los países en desarrollo disminuyeron un 15%, hasta los 21.000 millones de dólares en 2021. Además, la financiación climática sigue otorgándose predominantemente en forma de préstamos, una gran parte de los cuales no han sido concesionales. A ésto se agrega el hecho de que la suma de 100.000 millones de dólares es apenas una fracción de lo que se necesita para ayudar a los países en desarrollo, a alcanzar los objetivos climáticos de conformidad con el Acuerdo de París. Según el más reciente análisis de las necesidades de financiación, los países en desarrollo necesitan al menos 6 billones de dólares de aquí a 2030 para cubrir menos de la mitad de los objetivos existentes en sus CDN.
El tema del financiamiento de las medidas de mitigación y adaptación al cambio climático será de nuevo uno de los aspectos más controvertidos de la COP28. Latinoamérica y el Caribe, como región, necesita unos 77 mil millones de dólares de inversión entre 2020 y 2030 para cumplir sus objetivos climáticos, de los cuales la inversión pública solo puede cubrir alrededor de una cuarta parte (Brichetti et al. 2021). Según estimaciones de Climate Funds Update, el financiamiento para el clima en ALC está muy concentrado en pocos países, Brasil, México, Costa Rica y Colombia están recibiendo cerca de la mitad de los fondos para la región. Evidentemente que este grupo muestra que en las negociaciones existe una combinación entre relevancia y realismo político. Al parecer Costa Rica es el país de Centroamérica que mejor ha hecho sus tareas en relación al cambio climático. Las actividades de mitigación, incluyendo la protección de los bosques y la reforestación, reciben de los fondos multilaterales para el clima más de cinco veces más que las de adaptación, con USD 3.400 millones y USD 670 millones respectivamente. Desde 2003, se ha aprobado un total de USD 5.000 millones para 550 proyectos en la región latinoamericana, con cargo a los fondos multilaterales para el clima.
La evaluación del progreso y de las brechas de la acción hasta la fecha, se realiza en base a los informes del IPCC. Por otro lado se buscará acordar señales prospectivas para estimular a los países a actuar, apoyar y cumplir con los objetivos del Acuerdo de París (mitigación, adaptación, financiación), que son de largo plazo. Las señales sobre la transición energética, en particular la eliminación gradual de los combustibles fósiles, así como el cumplimiento de las altas expectativas creadas en la COP27 de Sharm-el-Sheikh sobre la financiación de pérdidas y daños, serán probablemente las pruebas de fuego de los debates de este año.
La COP28 tiene lugar en un contexto geopolítico bastante tenso, caracterizado por la guerra de agresión rusa contra Ucrania, por la confrontación USA – China y por la agudización del conflicto de Medio Oriente, luego del atentado terrorista de Hamas el 7 de octubre. La pregunta es, si este telón de fondo tendrá alguna influencia en la dinámica de las negociaciones. Los resultados de las más recientes conversaciones entre China y los EEUU, no parecen muy prometedores. La ausencia de cualquier mención al cambio climático nos muestra que el acuerdo entre ambas superpotencias no es nada innovador. Toma algunas medidas técnicas importantes, pero no hace nada para frenar la rápida expansión de las centrales eléctricas alimentadas con carbón en China, por ejemplo.
Para comprender la abigarrada dinámica de las negociaciones en el marco de las COP existen dos enfoques teóricos relevantes en el estudio de los régimenes internacionales: El neoliberalismo institucional y el realismo neoclásico o neorrealismo. Ambos usan el llamado “régimen internacional” como concepto central de análisis. La base común de ambas teorías, es la premisa de que los Estados nacionales son los actores principales en las relaciones internacionales y que existe una situación de anarquía en la arena internacional. Al no existir un «gobierno global», se impone la ley del más fuerte, según Hans Morgenthau (1947), fundador del realismo como teoría. Siguiendo esa linea teórica, Mark Purdon (2013) argumenta, que la teoría realista cuestiona la idea de que la cooperación en materia de cambio climático está regida únicamente por normas e intereses compartidos que emanan del nivel internacional y asume que, por el contrario, los factores materiales y de poder desempeñan un papel limitante significativo.
Mientras el neoliberalismo institucional (Kehoane y Nye 1987) ofrece una perspectiva más normativa, al afirmar que el mundo actual depende de la interdependencia económica, cultural y ambiental, que genera presiones para resolver problemas globales de manera colectiva. Las convenciones, los acuerdos y las instituciones internacionales van adquiriendo más fuerza y durabilidad con el tiempo y tienen una mayor influencia en las políticas de los Estados nacionales. En vista de que existen actores importantes que influyen a nivel nacional (ONG ambientalistas, p.e.), la interdependencia dificulta calcular de manera «realista» el interés puramente nacional.
Las diferencias entre ambos enfoques no son tan fuertes como aparentan. En el análisis del régimen climático internacional se observa, por un lado, un cierto nivel de desarrollo institucional y una mayor cooperación vinculante, especialmente después del Acuerdo de Paris. Por el otro, es evidente que son los intereses y las dinámicas políticas nacionales las que determinan, en última instancia, las posiciones de las Partes. Algunos actores estatales de peso como los Estados Unidos, la Unión Europea o China, logran imponer sus intereses y marcar el tacto de la Agenda con mayor fuerzas que Estados de menor poder como las Islas del Pacífico. Esto explica porque se forman coaliciones, en las cuales dicho sea de paso, se tienen que hacer concesiones para lograr defender intereses nacionales. Queda por ver de que forma ambos enfoques lograrán obtener mayor evidencia empírica en la COP28.
Se podría mencionar una tercera corriente analítica que extiende la observación de las negociaciones a la participación de otros actores de importancia, diferentes a los Estados nacionales o los representantes gubernamentales. Un ejemplo de ello son los representantes del sector empresarial y las Organizaciones no Gubernamentales (ONG) así como instituciones multilaterales como el IPCC. Para ello se pone el concepto de gobernanza en el centro del análisis (Bueno 2022).
La literatura sobre gobernanza transnacional examina la participación de actores transnacionales en diferentes niveles de gobernanza. Sin embargo, algunos autores cuestionan el que cada una de estas teorías pase por alto una tendencia bilateral de cooperación, en un entorno multilateral, que surge como parte de la construcción o reconstrucción del régimen internacional. Para otros, una de las causales de que el régimen climático pierda efectividad es la falta de flexibilidad a la hora de agrupar a las partes. Con la división dicotómica del mundo entre países desarrollados (con un mayor historial de emisiones y, por ende con responsabilidades vinculantes) y países en desarrollo (con emisiones crecientes y sin responsabilidades vinculantes), la reducción de emisiones parece perder importancia frente la la lucha redistributiva.
El Acuerdo de París de 2015 representa un momento de cambio histórico, que implica, entre otras cosas la ampliación de los compromisos internacionales vinculantes en torno al cambio climático. Sin embargo, este no es un proceso de transformación puramente técnico y ecológico sino también económico y social.
Las Partes de la COP están organizadas en cinco grupos regionales a saber: 1.) Estados africanos, 2.) Estados asiáticos, 3.) Estados de Europa oriental, 4.) Estados de América Latina y el Caribe, y 5.) Estados de Europa occidental y Otros Estados (los «Otros Estados» incluyen Australia, Canadá, Islandia, Nueva Zelanda, Noruega, Suiza y los Estados Unidos de América, pero no Japón, que está en el Grupo Asiático). Sin embargo, los cinco grupos regionales no siempre sirven para presentar los interesesnacionales y, por ello han surgido varios otros grupos que adquieren mayor importancia cuando se conjugan con intereses particulares. Esto podría confirmar la tesis neorealista de que la cooperación internacional es efimera.
Los países más desarrollados incluyendo a la Unión Europea (UE), como caso sui generis, han desarrollado una vinculación entre las instituciones estatales relevantes para las negociaciones con otras no oficiales, como la academia, especialmente la enseñanza superior, los Institutos independientes especializados y las ONG. Estos intercambios a nivel nacional alcanzan momentos cruciales a la hora de elaborar estrategias de negociación internacional que vayan orientadas a cumplir con los compromisos asumidos. Hay que tomar en cuenta que también los grupos de presión, como las organizaciones gremiales, sindicales y empresariales buscan ejercer influencia de acorde a sus intereses. Esto es comprensible, si se parte del hecho de que una transición ecológica va acompañada de costos sociales y económicos de no bajo calibre.
En la mayoría de los países en desarrollo, no existen impulsos académicos fuertes para estimular reflexiones de política estatal. Por eso el discurso ecológico aparece, en muchos casos, con fuertes matices ideológicos. Sea porque la gobernanza es más débil, o bien porque existen formas de estado patrimoniales, para usar un concepto weberiano al respecto. Hay que recalcar que la investigación académica ha identificado la creación centros independientes de formación de estrategias en México, Colombia y Brasil.
Dentro de esta dinámica de las negociaciones internacionales sobre el cambio climático, los países de ingresos bajos e ingresos medios se han agrupado en el llamado “Sur Global”, categoría que a la hora de analizar las responsabilidades y las dinámicas específicas se vuelve ciertamente nebulosa. Las Partes que son países en desarrollo generalmente trabajan a través del Grupo de los 77 (G77) para establecer posiciones de negociación comunes. El G-77 fue fundado en 1964 en el contexto de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y ahora funciona en todo el sistema de las Naciones Unidas. En mayo de 2014, el Grupo tenía 135 miembros, más una Parte observadora. El país que ocupa la Presidencia del G-77 en Nueva York, que rota cada año, a menudo habla en nombre del G-77 y de China en su conjunto. Sin embargo, debido a que el G-77 y China son un grupo heterogeneo, con intereses diversos en cuestiones de cambio climático, no pocos países en desarrollo buscan intervenir en los debates, o bien por su cuenta, o bien en otras alianzas. Un ejemplo de ello son los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo y el grupo de países menos desarrollados, que ven así mejores oportunidades de acceso a los recursos..
Para los países de ALC sería más eficaz tratar de desarrollar una coordinación mínima, que no dependa tanto de dinámicas extra regionales, especialmente tomando en cuenta que existen problemas comunes que sería necesario visibilizar más. En la COP28, América Latina y el Caribe contará por primera vez en la historia de las Cumbres del Clima de Naciones Unidas con un espacio exclusivo en el cual se puedan visualizar las posiciones del continente. ALC puede posicionarse como una región de soluciones globales, especialmente gracias a su rica biodiversidad y a su papel clave para el despliegue de energías renovables y la producción agroalimentaria sostenible, como lo indica la Confederación Andina de Fomento, quien asume el financiamiento.
Para Honduras existen por lo menos tres temas a resaltar en la COP28: el corredor biológico con potencial de mitigación, los manglares y la barrera de arrecifes mesoamericanos. Todos de enorme importancia para los servicios ecosistémicos y en la puesta en marcha de soluciones basadas en la naturaleza. Para asegurar la preservación de los servicios ecosistémicos a escala regional, es necesaria una estrecha cooperación regional, que soslaye las diferencias políticas e ideológicas. Tanto las acciones de mitigación, como las de adaptación deberían ser parte de una agenda regional, independientemente de la falta de compromiso financiero por parte de los países desarrollados.
Como bien se sabe, América Latina está ya entre las regiones más afectadas por el cambio climático. Esto es todavía más evidente en los países de la región centroamericana como Honduras, que sufren los efectos de fuertes huracanes y de persistentes sequías. El hecho de que los países de esta región dependan en gran medida de la agroexportación o de la extracción de recursos y de actividades intensivas en carbono para su desarrollo económico, implica retos enormes a la hora de pensar en una transición justa. La inestabilidad social y política está fuertemente vinculada a la volatilidad de los precios de las exportaciones de materias primas de las cuales de pende la región. Las políticas sólidas de transición ecológica y justa son cruciales para lograr objetivos climáticos regionales y globales, para los cuales la financiación sigue siendo un desafío importante.
¿Qué llevan en el equipaje las delegaciones de la mayoría de los países del continente rumbo a la COP28? Pues en primer lugar el eterno problema estructural de la desigualdad que sigue siendo uno de los desafíos más difíciles de afrontar en la región. América Latina y el Caribe (ALC) sigue siendo la región más desigual del mundo. En un mundo postpandemia, los países de ALC, sumidos en crisis económicas y sanitarias, probablemente estén más preocupados por la recuperación económica que por la protección del medio ambiente. Sin embargo, poner estos dos problemas como contrarios excluyentes o quizás antagónicos, no sea quizás la estrategia más inteligente.
Lo peor que podrían hacer las delegaciones latinoamericanas y, en particular la hondureña, es pensar que la COP28 es la tribuna ideal para para pronunciar discursos antagonistas, sin propuestas concretas. Ha quedado demostrado en el pasado más reciente, que esta estrategia no ofrece beneficios sustanciales para nadie. Todo lo contrario. Las instituciones de financiamiento climático internacional, se quejan de que el país aún no logra elaborar todos los indicadores de la CDN en torno a las estrategias de mitigación y adaptación. Esta es, sin embargo, una de las condiciones para tener acceso a los recursos internacionales. Lo más importante sería desarrollar una posición coordinada, a nivel centroamericano, que ponga en la mesa de discusiones los retos de la subregión, especialmente en lo referente a la adaptación y a las exigencias en torno a financiamiento y, porque no, a la implementación de un fondo de daños y pérdidas.
Uno de los conceptos más importantes en la dinámica de las deliberaciones lo constituye el de la “Transición Justa” introducido por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que lo define de la siguiente manera: “Ecologizar la economía de la manera más justa e inclusiva posible para todos los interesados, creando oportunidades de trabajo decente y sin dejar a nadie atrás”. Este concepto tiene serias implicaciones que será necesario tomar en cuenta a la hora de implementar las medidas necesarias, tanto en el campo de la mitigación como en el de la adaptación. En el caso de Latinoamérica Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Honduras y Paraguay han incluido objetivos y medidas de transición justa en sus CDN. Este es, sin embargo un primer paso que podría ser esencial a la hora de centrar los debates en la COP28.
Honduras es el segundo país del mundo, más severamente afectado por eventos climáticos extremos, en el periodo comprendido entre 1998 y 2017. En 2019, el Índice de Riesgo Climático Global destacaba la alta vulnerabilidad del país ante eventos del cambio climático. La poca preparación del país para responder a dichas amenazas, no hace más que agravar la situación de vulnerabilidad. No siempre se tiene en cuenta esta situación a la hora de elaborar nuevos planes de infraestructura, especialmente en las zonas costeras que son las más afectadas por los eventos climáticos.
¿Cuáles son las prioridades y de que forma podría contribuir la COP28 a impulsar la transformación justa en Honduras? La contribución determinada a nivel nacional (CDN) del gobierno hondureño al Acuerdo de París, prioriza el desarrollo de acciones para mitigar y adaptar los impactos y efectos del cambio climático y promover el desarrollo sostenible. El Banco Mundial ha elaborado recientemente un informe que sintetiza los desafíos mas importantes que tiene el país para lograr cumplir los objetivos de la mitigación y la adaptación, tomando en cuenta tanto los retos sociales como los productivos. Según dicho informe Honduras presentó su primera CDN actualizada en 2021, incrementando su ambición de mitigación, adaptación e inclusión social. Sin embargo todo parece haberse estancado en la formulación. La crónica debilidad institucional afecta no solo al gobierno central, sino también al sector empresarial que, al parecer, no han sido capaces de elaborar ni mecanismos de verificación de la reducción de emisiones, ni un entorno normativo y de negocios para atraer la inversión privada.
Evidentemente que esto es un serio hándicap, a la hora de competir con otros países de la región para tener acceso a los escasos fondos de mitigación y adaptación. Ni siquiera en lo referente al financiamiento de perdidas y daños parecen existir propuestas concretas. Si no se resuelven las tareas domésticas, muy difícilmente se tomarán en serio los discursos contestatarios en tales eventos. Aunque el reclamo por mayor justicia ecológica Norte – Sur sea justo, este no exime a los representantes gubernamentales de su obligación de presentar propuestas concretas viables.
Un análisis de las ultimas conferencias muestra que ALC no ha sido capaz de presentarse con una sola voz. Por un lado la toma de posiciones más radicalizadas provenientes de procesos populistas sean de derecha o de izquierda y por el otro las posturas negacionistas no han dado buenos resultados, ni para las contrapartes, ni para los intereses regionales. Parece ser que la naturaleza de los regímenes políticos del continente, basados en el presidencialismo, conlleva a una especie arbitrariedad en el manejo realista de limitaciones y oportunidades del régimen internacional del cambio climático.
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