COP28 und die Herausforderungen Lateinamerikas

© Pedro Morazán, 29.11.2023

Die Vereinigten Arabischen Emirate (VAE) sind Gastgeber der COP28 (Konferenz der Vertragsparteien), die vom 30. November bis 12. Dezember 2023 in der Stadt Dubai stattfinden wird. Die COPs haben bereits ihr Beitrittsschreiben zum neuen internationalen Klimaregime erhalten . Die Agenda des Gipfels ist recht ehrgeizig und muss bestmöglich analysiert werden, um eine Bilanz der Herausforderungen und Chancen ziehen zu können, vor denen die lateinamerikanischen Länder angesichts der Auswirkungen des Klimawandels stehen.

Die von ihrem Präsidenten, Sultan Al Jaber, vorgeschlagene COP28-Agenda wurde bereits im Juni dieses Jahres bekannt gegeben. Der Gipfel muss in einer politischen Erklärung zusammengefasst werden, ein gigantischer Prozess, der zwei Jahre gedauert hat, mit der Vorlage von mehr als 1.000 Dokumenten und drei technischen Dialogen, an denen Hunderte von Experten und Fachleuten teilgenommen haben. Im Synthesebericht der technischen Phase ist es gelungen, alles wichtige in 17 Kernbotschaften zusammenzufassen. Es wäre nicht übertrieben zu behaupten, dass es kein Grund zum Optimismus gibt. Auch dieser Bericht klingt ein wenig schmeichelhaft wenn man die bisherigen Wirkungen der internationalen Klimapolitik betrachtet.

Meiner Meinung nach gibt es in der Sprache des Klimawandels drei Grundbegriffe, die bei einer dialektischen Betrachtung des Themas, also in ihrer Wechselbeziehung, behandelt werden müssen. Es geht um Minderung (Mitigation), Anpassung (Adaptation) und Finanzierung. Die Hauptpunkte der diesjährigen Tagesordnung hängen auf die eine oder andere Weise mit diesen drei Konzepten zusammen und sind auf jeden Fall von größter Bedeutung, um festzustellen, ob wir effizient und zum Nutzen aller gleichermaßen arbeiten. Da das Hauptziel des Verhandlungsprozesses darin besteht, den Anstieg der Durchschnittstemperatur des Planeten unter 1,5 °C über dem vorindustriellen Niveau zu halten, ist es notwendig, die entsprechenden Pfade, denen die globalen Emissionen auf nationaler Ebene folgen sollen, genau festzulegen. Daher ist es offensichtlich, dass Minderungsmaßnahmen eine zentrale Rolle spielen.

Die Minderung

Unter Mitigation versteht man kurz gesagt die Reduzierung der Treibhausgaskonzentrationen. Diese Reduzierung kann entweder durch die Reduzierung seiner Quellen (Verbrauch fossiler Energien) oder durch die Erhöhung der Fähigkeit von Kohlenstoffsenken wie tropischen Wäldern, Treibhausgase aus der Atmosphäre zu absorbieren, erreicht werden. Es gibt ein „Mitigation Work Programm“, der sich darauf konzentrierte, sich im ersten Jahr auf die Beschleunigung der gerechten Energiewende durch zwei globale Dialoge einzulassen: Es geht um Energie- und Verkehrssystemen. Auf der Grundlage dieser Arbeit sollte die COP28 ihren ersten Beschluss fassen, der einen ernsthaften Fortschritt darstellen sollte. In Bonn gab es im Juni dieses Jahres einen intensiven Kampf um die Einbeziehung dieser Themen.

Das Arbeitsprogramm soll die Zusammenarbeit zwischen Ländern und internationalen Experten in bestimmten Bereichen fördern und Minderungen mit öffentlichen und vor allem privaten Investitionen verknüpfen. Die diesjährigen investitionsorientierten Veranstaltungen stimulierten die Koordinierung zwischen Schlüsselinitiativen zur Unterstützung der Umsetzung national festgelegter Beiträge (NDCs). Sie beleuchteten aber auch strukturelle Probleme, wie die rasche Beschleunigung sauberer Investitionen weltweit oder die Notwendigkeit, diese speziell in Schwellen- und Entwicklungsländern zu fördern. Wünschenswert wäre es, gute Minderungsergebnisse im Global Balance zu fördern und beispielsweise dazu beizutragen, Investitionsmöglichkeiten mit regionaler Perspektive zu mobilisieren. Eine wichtige Rolle spielen dabei die Regionalen Finanzforen.

Die Anpassung

Nach der Definition der Vereinten Nationen bezeichnet Anpassung Anpassungen ökologischer, sozialer oder wirtschaftlicher Systeme als Reaktion auf tatsächliche oder erwartete klimatische Reize und deren Auswirkungen. Vereinfacht ausgedrückt müssen Länder und Gemeinschaften Anpassungslösungen entwickeln und Maßnahmen umsetzen, um auf die aktuellen und zukünftigen Auswirkungen des Klimawandels zu reagieren. Anpassung war das zentrale Verhandlungsthema der COP27 und befasste sich mit Schlüsselbereichen wie dem Globalen Anpassungsziel (GGA), dem Anpassungsausschuss, dem Nairobi-Arbeitsprogramm und den Nationalen Anpassungsplänen (NAPs). Angesichts der immer wiederkehrenden Wirbelstürme und Überschwemmungen ist die Frage der Anpassung für Länder wie Honduras oder die Karibikinseln von entscheidender Bedeutung. Alle Infrastruktur-, Landwirtschafts- oder sozialen Sicherheitsnetzprojekte müssen unter Berücksichtigung der Phänomene Überschwemmungen, Brände oder Dürren oder unter Anpassung an diese umgesetzt werden.

Die Finanzierung

Mangelnde Finanzierung ist eines der größten Kontroversthemen zwischen reichen und armen Nationen. Seit auf der Erdkonferenz 1992 das Prinzip der „gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortlichkeiten“ geprägt wurde, steht die Frage der Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen im Mittelpunkt der Auseinandersetzungen zwischen beiden Ländergruppen. Angesichts der Tatsache, dass die Industrieländer in der Vergangenheit mehr als 80 % der Emissionen verursachten, liegt der Großteil der Verantwortung bei dieser Ländergruppe. Angesicht der Tatsache, dass insbesondere arme Länder in Afrika oder Lateinamerika besonders stark vom Klimawandel betroffen sind, ist diese strukturelle Verantwortung noch offensichtlicher. Deshalb haben sich die Industrieländer im Jahr 2009 verpflichtet, ab 2020 gemeinsam jedes Jahr 100 Milliarden US-Dollar für die Unterstützung ärmeren Länder zur Verfügung zu stellen. 

Es klafft immer noch eine große Lücke zwischen Versprechen und Realität. Im Jahr 2020 belief sich die Klimafinanzierung auf 83,3 Milliarden US-Dollar. Die multilateralen und bilateralen öffentlichen Finanzierungsströme für die Anpassung an Entwicklungsländer gingen im Jahr 2021 sogar um 15 % auf 21 Milliarden US-Dollar zurück. Darüber hinaus erfolgt die Klimafinanzierung weiterhin überwiegend in Form von Krediten, von denen ein großer Teil nicht konzessionär ist. Hinzu kommt die Tatsache, dass 100 Milliarden US-Dollar nur ein Bruchteil dessen sind, was nötig ist, um arme Entwicklungsländern dabei zu helfen, die Klimaziele des Pariser Abkommens zu erreichen. Laut der neuesten Finanzierungsbedarfsanalyse benötigen Entwicklungsländer bis 2030 mindestens 6 Billionen US-Dollar, um weniger als die Hälfte ihrer NDC-Ziele abzudecken.

Die Frage der Finanzierung von Eindämmungs- und Anpassungsmaßnahmen an den Klimawandel wird erneut einer der umstrittensten Aspekte der COP28 sein. Lateinamerika und die Karibik als Region benötigen zwischen 2020 und 2030 Investitionen in Höhe von rund 77 Milliarden US-Dollar, um ihre Klimaziele zu erreichen, wovon öffentliche Investitionen nur etwa ein Viertel abdecken können. Nach Schätzungen von Climate Funds Update haben bislang nur eine Handvoll Länder in LAC von der profitiert. Brasilien, Mexiko, Costa Rica und Kolumbien erhalten etwa die Hälfte der Mittel für die Region. Offensichtlich zeigt diese Gruppe, dass es in Verhandlungen eine Kombination zwischen Relevanz und politischem Realismus geben muss. Klimaschutzmaßnahmen, einschließlich Waldschutz und Wiederaufforstung, erhalten mit 3,4 Milliarden US-Dollar bzw. 670 Millionen US-Dollar mehr als fünfmal mehr Mittel aus multilateralen Klimafonds als Anpassungsmaßnahmen. Seit 2003 wurden für 550 Projekte im lateinamerikanischen Raum insgesamt 5 Milliarden US-Dollar zu Lasten multilateraler Klimafonds bewilligt. Signale zur Energiewende, insbesondere zum Ausstieg aus fossilen Brennstoffen, sowie die Erfüllung der hohen Erwartungen, die auf der COP27 in Sharm-el-Sheikh in Bezug auf die Finanzierung von Verlusten und Schäden geweckt wurden, werden wahrscheinlich der Lackmustest der diesjährigen Debatten sein.

Die Herausforderungen

Die COP28 findet in einem recht angespannten geopolitischen Kontext statt, der durch den russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine, die Konfrontation zwischen den USA und China und die Verschärfung des Nahostkonflikts nach dem Terroranschlag der Hamas am 7. Oktober gekennzeichnet ist. Die Frage ist, ob dieser Hintergrund Einfluss auf die Dynamik der Verhandlungen haben wird. Die Ergebnisse der jüngsten Gespräche zwischen China und den USA sehen nicht sehr vielversprechend aus. Das Fehlen jeglicher Erwähnung des Klimawandels zeigt uns, dass die Vereinbarung zwischen den beiden Supermächten nichts Innovatives enthalten. Die Erklärung erhält einige wichtige technische Maßnahmen, trägt aber nicht dazu bei, den rasanten Ausbau von Kohlekraftwerken beispielsweise in China zu bremsen. Auch die jüngste Entscheidung von Präsident Joe Biden, nicht an der Konferenz teilzunehmen, ist wenig schmeichelhaft.

Lateinamerika gehört bekanntlich schon jetzt zu den Regionen, die am stärksten vom Klimawandel betroffen sind. Die Tatsache, dass die Länder dieser Region für ihre wirtschaftliche Entwicklung weitgehend auf Agrarexporte oder Ressourcengewinnung und kohlenstoffintensive Aktivitäten angewiesen sind, bringt enorme Herausforderungen mit sich, wenn man über einen gerechten Übergang nachdenkt. Soziale und politische Instabilität hängt stark mit der Volatilität der Preise für Rohstoffexporte zusammen, von denen die Region abhängt. Eine starke grüne und gerechte Übergangspolitik ist von entscheidender Bedeutung für die Erreichung regionaler und globaler Klimaziele, deren Finanzierung weiterhin eine große Herausforderung darstellt.

Was haben die Delegationen der meisten Länder des Kontinents im Gepäck auf dem Weg zur COP28? Nun, zunächst einmal das ewige strukturelle Problem der Ungleichheit, das nach wie vor eine der schwierigsten Herausforderungen in der Region darstellt. Lateinamerika und die Karibik (LAC) sind nach wie vor die Region mit der größten Ungleichheit weltweit. In einer Welt nach der Pandemie sind die LAK-Länder, die in Wirtschafts- und Gesundheitskrisen stecken, wahrscheinlich mehr um die wirtschaftliche Erholung als um den Umweltschutz besorgt. Allerdings ist es möglicherweise nicht die intelligenteste Strategie, diese beiden Probleme als ausschließliche oder vielleicht antagonistische Gegensätze darzustellen.

Eines der wichtigsten Konzepte in der Dynamik der Beratungen ist das der „Just Transition“, eingeführt von der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), die ihn wie folgt definiert: „Ökologisierung der Wirtschaft auf möglichst faire und integrative Weise möglich für alle Interessengruppen, die Schaffung menschenwürdiger Arbeitsbedingungen, das niemand zurück gelassen wird.“ Dieses Konzept hat schwerwiegende Auswirkungen, die bei der Umsetzung der erforderlichen Maßnahmen sowohl im Bereich der Eindämmung als auch der Anpassung berücksichtigt werden müssen. Im Falle Lateinamerikas haben Länder wie Argentinien, Chile, Kolumbien, Costa Rica, die Dominikanische Republik, Honduras und Paraguay Ziele und Maßnahmen für eine „Just Transition“ in ihre NDCs aufgenommen. Dies ist jedoch ein erster Schritt, der bei der Fokussierung der Diskussionen auf die COP28 von wesentlicher Bedeutung sein könnte.

Eine Analyse der letzten Konferenzen zeigt, dass es ALC nicht gelungen ist, mit einer einheitlichen Stimme bei den COPs aufzutreten. Einerseits haben die Übernahme radikalerer Positionen aus populistischen Prozessen, sei es von rechts oder links, und andererseits leugnende Positionen keine guten Ergebnisse gebracht, weder für die Gegenparteien noch für die regionalen Interessen. Wichtiger wäre es, auf lateinamerikanischer Ebene eine koordinierte Position zu entwickeln, die die Herausforderungen der Region auf den Diskussionstisch bringt, insbesondere im Hinblick auf die Anpassung und die Anforderungen an die Finanzierung und, warum nicht, die Umsetzung eines «Funds für Schäden und Verlüste«.