{"id":7528,"date":"2024-05-02T21:13:47","date_gmt":"2024-05-02T21:13:47","guid":{"rendered":"https:\/\/morazan.org\/?p=7528"},"modified":"2024-05-10T10:41:35","modified_gmt":"2024-05-10T10:41:35","slug":"politica-industrial-y-cadenas-de-valor","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/morazan.org\/de\/politica-industrial-y-cadenas-de-valor\/","title":{"rendered":"Pol\u00edtica industrial y cadenas de valor"},"content":{"rendered":"
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Pol\u00edtica industrial y cadenas de valor<\/h1>

\u00a9 Pedro Moraz\u00e1n, 2 de mayo de 2024<\/p>

Se dice por all\u00ed que la \u201cdestrucci\u00f3n creativa\u201d es una de las frases m\u00e1s famosas en la historia de la teor\u00eda econ\u00f3mica. Joseph Schumpeter la us\u00f3 para describir el proceso empresarial de la innovaci\u00f3n y la industrializaci\u00f3n. Esa frase parece solo ser superada en su fama por la \u201cmano invisible\u201d de Adam Smith. En todo caso, la \u201cdestrucci\u00f3n creativa\u201d, es el impacto que ejerce la introducci\u00f3n de nuevas tecnologias en el proceso productivo. Los viejos mercados y relaciones comerciales, asi como los viejos activos y modelos de negocios, son \u00abdestruidos\u00bb y suplantados por nuevas formas de producci\u00f3n e intercambio de bienes y servicios. Las nuevas tecnolog\u00edas est\u00e1n, a su vez, necesariamente vinculadas al dise\u00f1o de una pol\u00edtica industrial. Todo ello, claro est\u00e1, forma parte de la ineludible teor\u00eda de la transformaci\u00f3n estructural.<\/p>

\u00bfEs posible aplicar una pol\u00edtica industrial exitosa en peque\u00f1os pa\u00edses en desarrollo como los centroamericanos? Esta es una de esas preguntas de dif\u00edcil respuesta para los economistas del desarrollo. Lamentablemente la evidencia hist\u00f3rica no nos brinda recetas patentables. Nada hay que nos indique, si la experiencia de las naciones industrializadas tradicionales, como Gran Breta\u00f1a, o las tard\u00edas como las de Jap\u00f3n y del sudeste asi\u00e1tico, son el camino a seguir. La hoja de ruta adecuada para pa\u00edses peque\u00f1os como los centroamericanos. Muchas de las propuestas existentes se basan, por ello, en la intuici\u00f3n de expertos y pol\u00edticos, m\u00e1s que en la evidencia estad\u00edstica sobre los impactos de tal o cual pol\u00edtica industrial. Ser\u00eda por ello interesante preguntarse, si no nos encontramos en uno de esos casos en los que la estad\u00edstica bayesiana pueda brindarnos la base para un acercamiento m\u00e1s solido a este problema.<\/p>

\u00bfPol\u00edtica Industrial contra mercado libre?<\/h2>

No cabe duda que los argumentos esgrimidos por los adlateres del mercado libre contra la pol\u00edtica industrial tienen el encanto de la simplicidad. En un mundo ideal, el libre juego de las fuerzas del mercado garantiza la eficiencia y la libertad. Pero el mundo ideal, es inexorablemente una abstracci\u00f3n que requiere ser constrastada con un mundo real en el que las decisiones de los agentes econ\u00f3micos no siempre corresponden a las categorias abstractas de racionalidad. Al igual que el ser humano, la econom\u00eda requiere, para su funcionamiento, del accionar de un cerebro representado por el gobierno y el Estado. De igual manera, no se puede ignorar que, al igual que el ser humano, la economia requiere tambi\u00e9n de la eficiencia y el libre albedr\u00edo para funcionar bien. Por ello la politica industrial no es un pecado, como tampoco lo es la pol\u00edtica fiscal o la pol\u00edtica educativa. Todo Estado serio cuenta por ello, con una pol\u00edtica industrial.<\/p>

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The US CHIPS Act \u00a9 Foto Tsangs Group<\/figcaption><\/figure>

A pesar de los justificados desapegos que nos puedan causar, vale la pena darle seguimiento a las propuestas m\u00e1s recientes en torno a lo que significa una pol\u00edtica industrial moderna. Dichas propuestas est\u00e1n basadas en enfoques m\u00e1s heterodoxos, como el de Mariana Mazzucato y su propuesta de \u201cmisiones\u201d<\/a>. Su llamado a crear mercados en lugar de arreglarlos, podr\u00eda ser interpretada como una variante de la destrucci\u00f3n creativa de Schumpeter. De cualquier forma, sus propuestas son un serio cuestionamiento del paradigma vigente que rechaza todo intento de pol\u00edtica industrial como fuente de corrupci\u00f3n y despilfarro.<\/p>

Otro connotado economista que piensa en la misma direcci\u00f3n es Dani Rodrik, quien se ocupa, en su The New Economics of Industrial Policy<\/a>, con los retos que implica la formulaci\u00f3n de una pol\u00edtica industrial solida orientada no solo a corregir externalidades, sino tambi\u00e9n a proporcionar los tan afamados \u201cbienes p\u00fablicos\u201d, como educaci\u00f3n o infraestructura. Partiendo de una definici\u00f3n operativa de pol\u00edtica industrial \u00abcomo aquellas pol\u00edticas gubernamentales que apuntan explicitamente a la transformaci\u00f3n de la estructura de la actividad econ\u00f3mica en pos de alg\u00fan objetivo p\u00fablico\u00bb, los autores marcan linea alejandose de la idea de reducir la pol\u00edtica industrial al pago de subsidios a la manufactura. Ante los retos actuales se trata de incluir en una tal estrategia, la promoci\u00f3n de servicios y algunas actividades espec\u00edficas de investigaci\u00f3n y desarrollo (I&D). Despu\u00e9s de d\u00e9cadas neoliberales en las cuales se desechaba la posibilidad de que el Estado pudiera asumir un rol m\u00e1s activo, observamos ahora, un cambio de orientaci\u00f3n radical impulsado en los pa\u00edses mas ricos. El ejemplo m\u00e1s sobresaliente es la llamada \u201cLey de Chips<\/a>\u201d implementada por la Administraci\u00f3n Biden en los Estados Unidos. Los \u00e9xitos casi inmediatos de la misma llevaron a la formulaci\u00f3n de la \u00abLey Europea de Chips<\/a>\u00ab, como contraejemplo de una pol\u00edtica industrial ineficiente.<\/p>

Lamentablemente los sesgos ideol\u00f3gicos parecen haber enturbiado el debate, reduci\u00e9ndolo a frases vac\u00edas como aquella de que \u201cel mercado es m\u00e1s eficiente que el Estado\u201d. La experiencia de las \u00faltimas d\u00e9cadas ha demostrado que, tanto la coherencia asociativa como las intuiciones estad\u00edsticas pueden conducir a errores de apreciaci\u00f3n tambi\u00e9n en lo referente al papel que deberia jugar el Estado en la industrializaci\u00f3n. De hecho hay algo en lo que deber\u00eda existir consenso, el papel del Estado no puede consistir solamente en financiar lo que no funciona bien, en meter dinero bueno para rescatar dinero malo. China opt\u00f3 en 1977 por una nueva ruta, bajo la direcci\u00f3n de Deng Xiaoping, con sus cuatro modernizaciones<\/a> y alejandose de la versi\u00f3n leninista de la industrializaci\u00f3n, que prohib\u00eda la propiedad privada. En base a esa pol\u00edtca industrial, ahora se ha convertido en un serio reto para los Estados Unidos y para Europa. El desaf\u00edo chino y la necesidad de la transformaci\u00f3n energ\u00e9tica, son la justificaci\u00f3n de la actual pol\u00edtica industrial en todos los pa\u00edses de Organizaci\u00f3n para la Cooperaci\u00f3n y el Desarrollo Econ\u00f3mico (OCDE), que agrupa a todos los pa\u00edses industrializados con econom\u00edas de mercado.<\/p>

Lo que si es muy importante, y eso lo han demostrado tanto Corea del Sur como, m\u00e1s recientemente, Vietnam, es definir objetivos claros de pol\u00edtica industrial que sean relevantes y establezcan prioridades. La intervenci\u00f3n estatal no solo es justificable, all\u00ed donde las cosas no est\u00e1n funcionando bien, sino tambi\u00e9n all\u00ed donde necesitan un impulso inicial para desarrollarse. Esto significa que es mejor proponerse uno o dos objetivos (\u201cestimular la fabricaci\u00f3n de semiconductores\u201d por ejemplo) que tratar de formular una pol\u00edtica industrial integral, para resolver todos los problemas de una vez. En el lenguaje popular esto se resume en el proverbio, \u201cel que mucho abarca, poco aprieta\u201d. Un ejemplo de formulaci\u00f3n de objetivos claros y realistas podr\u00eda ser \u201cpromover las exportaciones en una regi\u00f3n determinada\u201d. Otro objetivo realista podr\u00eda ser \u201cestimular la generaci\u00f3n de empleo\u201d. Hay en el continente miles de ejemplos de objetivos menos realistas, que no hacen m\u00e1s que aumentar las deudas y el deficit fiscal. En la historia de Honduras existe un intento de politica industrial fracasado con la Corporaci\u00f3n Nacional de Inversiones (CONADI), creada en 1974 por el gobierno militar de Osvaldo L\u00f3pez Arellano<\/span>. Dicho experimento de falsa intervenci\u00f3n estatal, se convirti\u00f3 en una maquina de meter buen dinero publico en las bolsas de empresarios con logica parasitaria.<\/p>

En el caso espec\u00edfico de Am\u00e9rica Latina, la industrializaci\u00f3n se vio frustrada por haber sido un proceso vertical y burocratizado, de sustituci\u00f3n de importaciones. Funcionarios gubernamentales formularon objetivos muy difusos y diversos, creando monstruos burocr\u00e1ticos, sin consultar a los actores esenciales del proceso: el sector empresarial, los gobiernos locales y los trabajadores o campesinos. Esto implica un proceso en el cual debe existir un flujo de informaciones, tambi\u00e9n estad\u00edsticas, en ambas direcciones. El caso de Corea del Sur fue todo lo contrario, el Estado subsidiaba las exportaciones en lugar de sustituir las importaciones, por lo menos en la primera fase del proceso de industrializaci\u00f3n (1960-1975). Exist\u00eda un acuerdo y continuo intercambio entre las empresas exportadoras que estaban obligadas a ofrecer la informaci\u00f3n sobre los vol\u00famenes exportados. Ser\u00eda un error generalizar la experiencia de Japon, China y Corea del Sur presentandolos como el solo resultado de un Estado fuerte. Concluir, por otro lado, que el Estado solo caus\u00f3 da\u00f1os al proceso de industrializaci\u00f3n, tampoco arroja muchas luces. Por eso es importante analizar otros factores, como las diferencias institucionales, para poder tener un acercamiento m\u00e1s diferenciado. Eso es lo que intenta Rodrik.<\/p>

Oportunidades y desaf\u00edos de la relocalizaci\u00f3n<\/h2>

Tanto el comercio internacional, como la producci\u00f3n y las inversiones, en el mundo moderno globalizado, est\u00e1n estructurados, en torno a las llamadas cadenas globales de valor (CGV). Esto significa que las pol\u00edticas industriales a nivel nacional, est\u00e1n enmarcadas en una l\u00f3gica en la que el comercio de productos intermedios adquiere m\u00e1s relevancia que el comercio de productos terminados. Las empresas optimizan sus procesos productivos ubicando diversas eslabones en diferentes sitios a lo largo y ancho del planeta. Las llamadas empresas maquiladoras, asumen en muchos casos el suministro de las piezas de un motor, elaboradas en base a partes recibidas de otros pa\u00edses que ser\u00e1n, a su vez, ensambladas en otro lugar.<\/p>

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Cadenas Globales de Valor \u00a9 World Bank<\/figcaption><\/figure>

Como bien se sabe, con la entrada de China a la Organizaci\u00f3n Mundial de Comercio (OMC) en 2000, se produjo un acelerado proceso de deslocalizaci\u00f3n de la producci\u00f3n en las CGV. Seg\u00fan las estad\u00edsticas de la OMC, m\u00e1s del 50 % del comercio internacional<\/a>, lo constituyen actualmente bienes intermedios producidos en CGV. El l\u00edder absoluto en la importaci\u00f3n de dichos bienes sigue siendo China. La estructuraci\u00f3n de la producci\u00f3n, el comercio y las inversiones internacionales como eslabones dentro de las CGV contribuyeron a un inusitado aumento de la productividad y el nivel de vida a nivel global. Al contrario de las industrias nacionales de la era fordista, los diferentes eslabones del proceso de producci\u00f3n se ubican en diferentes pa\u00edses. Un autom\u00f3vil fabricado en Estados Unidos puede contar con un 80 % de sus partes fabricadas en China y Vietnam. Las \u00faltimas d\u00e9cadas han sido testigos de una fuerte tendencia hacia la dispersi\u00f3n internacional de las actividades de la cadena de valor como el dise\u00f1o, la producci\u00f3n, el marketing, la distribuci\u00f3n, etc. Este surgimiento de CGV desaf\u00eda la sabidur\u00eda convencional sobre c\u00f3mo se puede formular la pol\u00edtica industrial, pero tambi\u00e9n tiene impactos negativos en el medio ambiente.<\/p>

\u00bfCu\u00e1les son los retos para una pol\u00edtica adecuada de industrializaci\u00f3n? Como bien lo indicaba Gary Gereffi<\/a> hace ya algunos a\u00f1os, la industrializaci\u00f3n de las econom\u00edas en desarrollo debe ser orientada a poner el \u00e9nfasis en actividades de mayor valor agregado en las CGV, lo que se conoce como la \u201cmejora industrial\u201d (industrial upgrading). Dichas mejoras pueden ser de diversos tipos: de procesos, de producto, de v\u00ednculos, etc. Esto se ha convertido en una cuesti\u00f3n de crucial importancia, que no depende tanto de si se trata de una econom\u00eda liberal, como la sudcoreana o de una econom\u00eda socialista como la vietnamita. En ambos casos, el \u00e9xito vino de la mano de la formulaci\u00f3n de una pol\u00edtica industrial que les permit\u00eda a las empresas de caspital privado una mejor inserci\u00f3n en las CGV.<\/p>

Es de hacer notar, sin embargo. que los cambios m\u00e1s recientes en el entorno internacional, son nuevos desaf\u00edos para la integraci\u00f3n en las cadenas de valor. La pandemia del Covid-19 provoc\u00f3 serias distorsiones en las CGV, de las cuales la econom\u00eda mundial aun no se recupera. En vista de que cerca del 35% de la producci\u00f3n manufacturera, a nivel global, se concentra en China, las empresas de todo el mundo comenzaron a relocalizar sus unidades de producci\u00f3n con el objetivo de diversificar el riesgo. En vista de los riesgos vinculados al cambio clim\u00e1tico, que afectan entre otros el comercio mar\u00edtimo, se busca tambi\u00e9n reubicar las plantas de producci\u00f3n m\u00e1s cerca de los consumidores finales. La guerra de agresi\u00f3n de la Federaci\u00f3n Rusa contra Ucrania, no ha hecho m\u00e1s que agregar nuevos impactos negativos en la actividad econ\u00f3mica, provocando altas tasas de inflaci\u00f3n y elevados precios de energ\u00eda y alimentos.<\/p>

El gobierno norteamericano ha iniciado un proceso de relocalizaci\u00f3n (\u201creshoring\u201d) de sus cadenas globales de valor, con el objetivo de reducir la dependencia de los crecientes suministros provenientes de China y para contrarrestar la creciente competencia tecnol\u00f3gica. Esta relocalizaci\u00f3n va acompa\u00f1ada de lo que se puede denominar repatriaci\u00f3n de la industria manufacturera estadounidense. Aun est\u00e1 por verse, hasta qu\u00e9 punto este proceso tendr\u00e1 impactos en M\u00e9xico y los pa\u00edses centroamericanos. El gobierno mexicano ha iniciado ya un plan de inversiones en infraestructura y bienes p\u00fablicos que le permitan satisfacer la creciente demanda del mercado norteamericano. A esto se le llama pol\u00edtica industrial oportuna. Es muy probable que esto tenga efectos en la demanda de productos centroamericanos en un futuro cercano.<\/p>

\u00bfEs deseable una pol\u00edtica industrial?<\/h2>

Se abre la pregunta en torno a la direcci\u00f3n que podr\u00eda tomar una pol\u00edtica industrial para la regi\u00f3n centroamericana, tomando en cuenta su debilidad estructural. Seg\u00fan las estad\u00edsticas de la CEPAL<\/a>, los cuatro pa\u00edses que atrajeron inversi\u00f3n extranjera directa importante en la regi\u00f3n en 2022, son Panam\u00e1, Guatemala, El Salvador y Costa Rica. Esto significa que solo Honduras y Nicaragua reportaron \u00edndices m\u00e1s bajos en una sub-regi\u00f3n que, de hecho, est\u00e1 por debajo del promedio latinoamericano. Es interesante resaltar que de los cuatro pa\u00edses mencionados, Guatemala parece ser el \u00fanico caso asociado a los impactos de la relocalizaci\u00f3n. Yazaki North America anunci\u00f3 sus planes para habilitar esas instalaciones en el occidente de Guatemala en Ayutla a lo largo de la frontera con M\u00e9xico.<\/p>

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Costa Rica y la relocalizaci\u00f3n \u00a9 ABEL F. ROS | Qapta.es<\/figcaption><\/figure>

Es de esperar que tambi\u00e9n las empresas chinas reaccionen a los intentos de relocalizaci\u00f3n y repatriaci\u00f3n de la manufactura estadounidense haciendo inversiones en la regi\u00f3n. Partiendo de esta premisa se plantea la pregunta sobre el posible \u00e9nfasis que se pueda dar a una estrategia de inserci\u00f3n en las nuevas CGV. La experiencia hist\u00f3rica muestra que un exagerado acento en las industrias extractivas puede generar ingresos altos en el corto plazo, a costa de bajos impactos de encadenamientos productivos end\u00f3genos a largo plazo. La inversi\u00f3n en la producci\u00f3n manufacturera puede, por el contrario garantizar eslabones m\u00e1s din\u00e1micos en la CGV. El abandono prematuro de las pol\u00edticas industriales durante los a\u00f1os noventa y la primera d\u00e9cada del siglo XXI en favor de las pol\u00edticas econ\u00f3micas neoliberales, parece no haber dado los resultados esperados en la regi\u00f3n.<\/p>

Es evidente que no pueden ser ignoradas las enormes limitaciones de los pa\u00edses centroamericanos. No se puede pretender una pol\u00edtica de subsidios a gran escala, como las que se han mencionado m\u00e1s arriba para los pa\u00edses desarrollados. Sin embargo, esta falta de recursos, a pesar de ser un obst\u00e1culo, no puede ser una disculpa para no hacer nada. La pol\u00edtica industrial moderna, no distingue entre manufactura y servicios y es aqu\u00ed donde se abren enormes oportunidades. La propuesta de conformarse con una simple pol\u00edtica fiscal que sustituya a la pol\u00edtica industrial<\/a> carece de visi\u00f3n y no puede ser catalogada como contribuci\u00f3n al desarrollo. En Centroam\u00e9rica existen enormes potenciales en la biodiversidad y la bioeconom\u00eda que aun no han sido explotados. Esto es v\u00e1lido tambien para la llamada econom\u00eda verde, la producci\u00f3n de energia sostenible y el ecoturismo. A excepci\u00f3n de Costa Rica, a\u00fan no se ha incursionado lo suficiente en el mundo digital y en las posibilidades de combinar las ventajas comparativas con ventajas competitivas en el marco de una estrategia de transformaci\u00f3n.<\/p>

La lucha contra el cambio clim\u00e1tico puede asumirse no solamente como un desaf\u00edo, sino tambi\u00e9n como una oportunidad. Las inversiones en una dr\u00e1stica transici\u00f3n energ\u00e9tica podr\u00edan dar un enorme impulso al desarrollo, si se plantean como objetivo \u00fanico de una pol\u00edtica de industrializaci\u00f3n. Evidentemente que una estrategia de tal magnitud requiere, como se indic\u00f3 al inicio, de la participaci\u00f3n de los diferentes actores implicados en la misma. Costa Rica es quiz\u00e1s, el pa\u00eds de la regi\u00f3n que est\u00e1 aprovechando mejor las oportunidades que ofrece el actual contexto internacional de relocalizaci\u00f3n. El uso de tecnolog\u00edas digitales avanzadas para la producci\u00f3n y la transici\u00f3n hacia actividades productivas m\u00e1s sostenibles, son quiz\u00e1s algunos de los ejemplos m\u00e1s importantes. Quiz\u00e1s resulte ser una perogrullada decir que la inversi\u00f3n en educaci\u00f3n y la inversi\u00f3n en investigaci\u00f3n y desarrollo, sean uno de los retos m\u00e1s importantes, si se toma en cuenta que existen niveles deplorables de productividad laboral provenientes de la falta de calificaci\u00f3n de la fuerza laboral en todos los pa\u00edses del itsmo. El otro reto es el de crear y fortalecer instituciones fuertes, alejandolas de todo sesgo ideol\u00f3gico esteril.<\/p>\t\t\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/section>\n\t\t\t\t<\/div>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

\u00a9 Pedro Moraz\u00e1n, 02.05.2024
\n\u00bfEs posible aplicar una pol\u00edtica industrial exitosa en pa\u00edses de Am\u00e9rica Latina? Esta es una de esas preguntas de dif\u00edcil respuesta para los economistas del desarrollo. Lamentablemente la evidencia hist\u00f3rica no nos brinda recetas patentables. No hay nada que nos indique, si la experiencia de las naciones industrializadas tradicionales, como las europeas, o las tard\u00edas como las del sudeste asi\u00e1tico, son el camino correcto. <\/p>","protected":false},"author":2,"featured_media":7544,"comment_status":"closed","ping_status":"","sticky":true,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[7],"tags":[],"class_list":["post-7528","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-economia"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/morazan.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/7528","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/morazan.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/morazan.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/morazan.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/2"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/morazan.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=7528"}],"version-history":[{"count":202,"href":"https:\/\/morazan.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/7528\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":7752,"href":"https:\/\/morazan.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/7528\/revisions\/7752"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/morazan.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/media\/7544"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/morazan.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=7528"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/morazan.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=7528"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/morazan.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=7528"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}