¿Vino viejo en copas nuevas?

Canje de deuda para el desarrollo en Honduras.

© Pedro Morazán, 09.03.2022

“aquellas grietas
que lo sacaron todo
son ahora rendijas
por las que se cuela el sol…”

Francesca Randazzo, “Mi pozo”

En vista del nuevo retumbar de los tambores de guerra provocados por la brutal invasión militar de las tropas de Putin en Ucrania, la economía mundial se ve ahora amenazada por una estanflación de muy difícil control. La guerra provoca grietas que parecen sacarlo todo. Esto puede tener consecuencias terribles para la deuda externa de los países en desarrollo como Honduras. Como lo habíamos descrito en una contribución anterior, la deuda externa es una pesada carga, sobre las espaldas de la población de bajos ingresos. Como bien se sabe, el pago del servicio de la deuda externa e interna se realiza a costa de las inversiones necesarias en salud, educación e infraestructura productiva que debería realizar el sector público de la economía. Los precios de los portadores fósiles de energía están sufriendo fuerte aumentos y los países importadores de petróleo y gas se verán empujados a mayor endeudamiento para pagar la factura energética.

Las numerosas iniciativas emprendidas en el pasado reciente por la comunidad de acreedores para paliar el problema del endeudamiento externo no han logrado cambiar sustancialmente la situación de sobreendeudamiento. A los efectos devastadores de la pandemia y las tormentas tropicales, se suma ahora el terrible coloso destructor de la guerra. Los sectores más pobres de la población sólo se beneficiarían del alivio general de la deuda si a nivel interno se combatiera la corrupción y las condiciones macroeconómicas mejoraran de tal manera que se recuperaran el acceso al trabajo y a los recursos productivos. Tampoco aquí se avizoran cambios sustanciales. Cada vez hay menos rendijas por donde se cuele el sol para los desheredados. ¿Cómo se puede establecer un vínculo entre la reducción de la deuda y el desarrollo humano? ¿Puede un canje de deuda externa desempeñar un papel importante para el desarrollo, en el contexto del alivio global de la deuda? ¿Pueden integrarse los fondos de contravalor como instrumento adicional en una estrategia global de reducción de la pobreza y de adaptación al cambio climático?

¿Cómo surge el canje de deuda y cómo funciona?

El término «canje de deuda» se refiere a una operación de reducción de la deuda externa bajo ciertas condiciones. El principio es relativamente fácil: Un país acreedor, como Alemania, condona una parte de la deuda de un país deudor, como Honduras, bajo la condición de que una parte de los recursos liberados se usen para financiar proyectos de desarrollo, ya sea en salud, en educación o en medidas de adaptación al cambio climático. En no raras situaciones, los fondos provenientes del canje de deuda por desarrollo son administrados por organizaciones no gubernamentales (ONG) activas en el país deudor. Dicho en otras palabras, el canje o la conversión de deudas se convierte en tales casos en una operación financiera en la que una o varias ONG, utilizan parte de los fondos liberados por el alivio de la deuda para financiar proyectos de desarrollo, que de otra forma no podrían ser implementados. Los canjes de deuda han demostrado ser un importante instrumento de política al desarrollo. Un ejemplo de ello lo ofrece Alemania que, como España o Italia, tiene programas de conversiones de deuda a nivel bilateral (Kaiser 2012).

La idea no es nueva y quizá sea un muestra de que el vino viejo, dependiendo de la cepa, goza siempre de buena calidad. La crisis de la deuda de los años 80 vio surgir los mecanismos de canje de deuda en un contexto en el que algunos países, ya no estaban en capacidad de asumir sus compromisos. Por entonces se volvió muy famosa la frase: : „Banker have realized that the costs of doing nothing (with their debt) is greater than the costs of doing something.“  Todos los intentos de atajar la crisis de la deuda con los instrumentos existentes habían fracasado por completo. El «algo» que hicieron los bancos, fue vender su deuda a inversionistas, a otros bancos, a prestatarios o a empresas locales de los países en desarrollo a precios de mercado. Al vender sus cuentas por cobrar a un precio bajo, muchos bancos sufrieron pérdidas porque ya no esperaban recobrar el importe total. Otros bancos negociaron los instrumentos de deuda para obtener beneficios especulativos a corto plazo. Pronto se desarrolló el llamado “mercado secundario” o paralelo de instrumentos de deuda , en el que los acreedores comerciales podían ofrecer títulos de deuda impagable a inversionistas privados con un descuento. De un importe inicial de 815 millones de dólares, el volumen de negocio pasó a ser el equivalente a 30.000 millones de dólares en 1990 y descendió rápidamente hasta los 7.000 millones de dólares en 1991 (Morazan 2000).

Especialmente en los países latinoamericanos los acreedores comerciales empezaron a convertir deudas en inversiones privadas en empresas rentables. En un principio, estos acuerdos tenían por objeto aliviar el servicio de la deuda externa de los países deudores con fines comerciales (OCDE, 2007). Un fuerte impulso a este tipo de instrumentos lo promovió la introducción de una cláusula de canje de deuda en los acuerdos del Club de París (Gremio informal de los acreedores bilaterales) con los países deudores en 1990. En el marco de la Conferencia de la Tierra en Rio de Janeiro en 1992, el gobierno alemán anunciaba con bombo y platillo la creación de un fondo para financiar canjes de deuda por medio ambiente, que existe todavía hoy bajo el nombre de “Schuldenumwandlungsfazilität” (Kaiser 2012, Morazán 2000).

Desde entonces, los canjes de deuda se han referido a una variedad de transacciones, en las que participan diferentes tipos de actores, con diferentes características y objetivos. El uso del instrumento de conversión de la deuda está en consonancia con los objetivos de desarrollo sostenible definidos en la Agenda 2030. Mientras la elección de los proyectos apoyados por estas actividades se mantenga en el ámbito de la financiación de créditos alternativos, creo que hay margen adicional para mejorar el trabajo sobre el terreno. Por ejemplo, el trabajo de los grupos regionales de África o América Central podría reforzarse institucionalmente mediante la creación de fondos rotatorios, si las organizaciones también disponen de recursos propios en el Sur Global (en moneda doméstica) y no sólo movilizan recursos financieros procedentes del Norte. De esta manera podrían desarrollar sus propias formas de participación del capital, que podrían surgir de la conversión de la deuda.

Canje de deuda por desarrollo

Los principales actores

En las operaciones de conversión tradicionales, sólo intervienen un acreedor, un deudor y un inversionista. En una operación ideal de canje de deuda para el desarrollo, por el contrario, se requiere la participación de las estructuras de la sociedad civil o de una agencia internacional para el desarrollo como UNICEF o el Programa Mundial de Alimentos (PMA) en la formulación y ejecución del proyecto. Varios actores son responsables del éxito de la conversión de la deuda bilateral.

Para que las negociaciones tengan lugar, el gobierno acreedor hace una oferta de conversión al gobierno deudor. Normalmente, esta oferta sólo puede hacerse si el gobierno deudor lleva a cabo negociaciones de reprogramación de la deuda con el Club de París. Según las Condiciones del Club de París actualmente vigentes, la deuda de la cooperación al desarrollo (ODA) puede convertirse en el marco de la llamada opción de canje de deuda. En nuestro caso concreto, la República Federal de Alemania podría ofrecer esta opción de conversión a Honduras, a través de su banco, el Kreditanstalt für Wiederaufbau – KfW.

¿Quién se beneficia de la conversión de deuda para el desarrollo?

En el mejor de los casos una operación de canje de deuda es lo que en inglés se conoce como una «win-win situation», es decir una situación en la que salen ganando todos y todas. Y esto es así, porque desde el inicio las partes interesadas manifiestan un consenso en torno a un objetivo común. En la coyuntura política actual ese objetivo común podría ser el logro de determinados ODS. Veamos en lineas generales como se benefician las partes interesadas.

Las agencias de cooperación internacional u organizaciones no gubernamentales:

• La conversión de la deuda permite a las organizaciones no gubernamentales (ONG) poner sus proyectos de desarrollo en el sector social sobre una base financiera más sólida.
• El aumento de los recursos permite a las ONG tener un impacto más amplio en los proyectos. El establecimiento de fondos de contrapartida también puede garantizar la financiación de proyectos a largo plazo.

El gobierno central:

• Se reducen los créditos en Euros, Dólares u otras monedas fuertes. Esto crea un mayor margen de maniobra para pagar el servicio de la deuda restante.
• Los recursos locales que, de otro modo, se gastarían en el reembolso a los acreedores extranjeros, pueden utilizarse ahora para promover proyectos medioambientales y sociales.

La comunidad de acreedores:

• El margen de maniobra recién creado permite al país deudor atender mejor los créditos restantes.
• En el caso de los créditos pendientes de menor cuantía en países con baja calificación crediticia, el Banco recibe un importe adecuado.
• Se hace posible un uso óptimo de las posibilidades de aplicación del Mecanismo de Río del gobierno alemán en un país socio.

¿Qué posibilidades tendría Honduras para hacer canjes de deuda por desarrollo?

Por lo general las mejores posibilidades para canjes de deuda por desarrollo, las ofrecen los acreedores bilaterales en el marco de sus créditos concesionales. Sin embargo, los acreedores bilaterales – y especialmente el Club de París – tienen actualmente una parte relativamente baja de deuda pendiente con los países elegibles para la Asistencia oficial para el desarrollo (AOD). Por eso los programas de canje de deuda de los acreedores tradicionales del Club de París incluyen hoy en día solo a un grupo muy limitado de países endeudados bilateralmente. Esto significa que los canjes de deuda podrían no ser la herramienta a la que recurran los grandes acreedores bilaterales para ofrecer un alivio de la deuda discrecional y sustancial. Sin embargo, los canjes de deuda pueden aprovecharse eficazmente en determinados casos que contribuyan al cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) (LAZARD 2021).

Honduras: Acreedores bilaterales más importantes

Fuente: Banco Mundial: International Debt Statistics Databank

En la tabla elaborada en base a las informaciones del Banco Mundial se puede ver que una gran proporción de la deuda bilateral de Honduras se ha contraído en términos concesionales, lo cual facilitaría procesos de canje de deuda. Grandes potenciales ofrecen por lo menos cinco países de la lista (Alemania, España, Francia, Italia y Japón) que son miembros del Club de París. En el caso de Alemania, Honduras forma parte de la lista de 21 países que calificarían para entrar en el programa alemán de canjes de deuda.

El nuevo gobierno hondureño a través del Ministerio de Finanzas y/o Ministerio de Cooperación al Desarrollo, debería manifestar su interés ante los gobiernos de países acreedores amigos, que ofrecen tales oportunidades de canje de deuda externa por desarrollo. Con esto podrían abrirse perspectivas para movilizar recursos adicionales y aliviar un poco la carga de la deuda externa. A veces puede ser beneficioso, aprovechar las grietas por las cuales se cuelen algunos rayos de luz del sol.

Fuentes

Kaiser, J. (2012). Deutschland: Die deutsche Schuldenumwandlungsfazilität und Herausforderungen für ihre weitere Umsetzung, erlassjahr Hintergrundpapier.

LAZARD (2021). Debt-for-SDGs swaps in indebted countries: The right instrument to meet the funding gap? A review of past implementation and challenges lying ahead, EU DG Partnerships.

Morazan, P. (2000). Schuldenumwandlung für Entwicklung im Rahmen der erweiterten HIPC – Initiative, en „Lösungsstrategien zur Überwindung der internationalen Schuldenkrise, Duncker & Humboldt, Berlin.

OECD (2007). “Lessons Learnt from Experience with Debt-for-Environment Swaps in Economies in Transition”, Organization for Economic Cooperation and Development, Paris.